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《宗教事务条例》的实践效果与修订建议
时间: 2016-06-16 10:28:00 来源: 字体显示:  
                                                        □ 齐宗伟 刘喜进
 

  国务院《宗教事务条例》(以下简称《条例》)自2004年11月颁布、2005年3月实施以来,已经过去了11年。期间,《条例》发挥的重要作用是有目共睹的。即便从基层具体实践来看,《条例》不仅符合国际惯例和人权保障基本要求,也符合国内对一般宗教事务管理的要求。特别是在依据和遵循《宪法》精神方面,可以称得上是一部精心定制、经得起实践检验的良法。但是,随着时间的推移和形势的发展变化,《条例》也面临着如何应对宗教领域出现的一些新情况的问题。

 

  《条例》的出台,为宗教事务管理提供了第一部比较完备的综合性行政法规,弥补了之前诸多漏洞。如:依据《宪法》重申了公民宗教信仰自由权利,明确阐释了宗教信仰自由的两个方面;明确了对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理的主体;以法规的形式从政府行政效能、办事效率的角度,对各级政府宗教事务部门提出明确的时限要求。此外,《条例》还就保护宗教团体正常活动、朝觐活动的组织主体、发行宗教出版物、设立宗教院校、保护正常宗教活动、设立宗教活动场所、宗教教职人员的认定以及宗教财产的保护等方面作出了明确规定。十多年来的实践表明,《条例》所规定的款项是符合实际的,无论国内还是国外的舆论反映,特别是从宗教信仰相对浓厚的一些省(自治区)基层反馈来看,《条例》切实保护了公民宗教信仰自由权利,同时也很大程度上满足了基层宗教事务管理的需要。

 

  《条例》的出台,为地方基层宗教事务管理提供了法律依据。为贯彻宗教工作基本方针,落实好《条例》,各地都相应出台了一些具体的实施办法和工作细则,这些办法、细则实质上成为对当地宗教事务日常管理的重要圭臬。以新疆阿克苏地区为例,该地区依据《条例》及相关法律法规,先后制定出台了《进一步加强宗教工作的意见》《关于进一步加强宗教工作“三支队伍”培训工作的意见》《宗教教职人员考核评议暂行办法》《朝觐管理工作办法》《宗教人士生活补贴费发放管理办法》《宗教教职人员资格认定和聘任办法》《宗教活动场所维修和重建管理办法》《宗教教职人员正常解聘和生活补贴管理暂行办法》等多个办法和意见。同样,为了制止非法,也依据《条例》及相关法规、政策,制定了《关于处理非法宗教活动的办法》等相关规定。可以说,从一般宗教事务管理角度的实践效果来看,《条例》很大程度上满足了对宗教事务管理的需要。

 

  尽管这些年来包括学术界在内,对《条例》的各种思考建议包括质疑的声音时有出现,但从基层实践检验的效果看,并不如有些人所说的“太框架”、“难以操作”等。一方面,从立法角度来看,《条例》是一部十分规范的行政法规,完全符合《立法法》相关规定。另一方面,《条例》主要指向是对一般宗教事物的管理。笔者粗略统计,从《条例》条款内容所占比例看,“保护合法”的条款内容占《条例》总篇幅的60%以上。那么,问题究竟是什么?是什么原因促使《条例》需要作出修订呢?再以新疆阿克苏地区为例,原本当地并不存在男子留异常大胡须、年轻妇女蒙面等现象,但上世纪90年代,伴随着宗教狂热和宗教极端主义思想的渗透,特别是2009年以来,男子留大胡须、妇女(青年妇女)戴面纱现象增多,这是明显的宗教极端思想的外在表现。特别是由于受宗教极端思想蛊惑影响,这一现象进而成为暴恐分子从事罪恶活动的借口,因此,应当依法严惩此类违法犯罪行为。但是从一般意义上讲,宗教极端思想、暴力恐怖活动以及打着宗教旗号、披着宗教外衣的一切违法犯罪行为,本质上并不属于宗教活动范畴,与宗教活动是不同概念。但问题的焦点是,它们都与宗教有着千丝万缕的关联。如打着宗教旗号、以宗教名义、借宗教活动之机干预司法、行政、教育、婚姻等社会共公事务,甚至借机行违法犯罪、危害国家安全之实,这才是《条例》遭遇的真正“瓶颈”。值得立法专家们深思。

 

  在当前依法治国语境下,依法管理宗教事务自然是题中应有之义。那么,如何进一步完善《条例》,使其更加充实具体,更具操作性且不偏离立法要求,建议有四:一是对涉及宗教(包括利用宗教进行的各类违法犯罪活动)的违法犯罪活动应当作出至少是原则性的补充。这一点,《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》已经先行一步,最近颁布的《中华人民共和国反恐怖主义法》也作出了具体规定,作为上位法,理应作出回应。二是作为宗教事务条例,依然应当紧扣“宗教事务”,而不是其他事务,管理也依然应当是“对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理”,需要拿捏好分寸。三是对于经实践检验成熟稳定的法规条文应当继续保留,如有关宗教团体的成立、变更和注销,出版发行宗教刊物、设立宗教院校、筹备设立宗教活动场所、宗教教职人员的认定等法规条文。对于涉及宗教财产(房产、财产、收益等)的法律法规,应当充分利用已有的法律法规资源,依照现有的相关法律法规进行处理。换言之,对涉及的问题已经有现成的法律法规规定的,修改的《条例》可削减或不作赘述。四是做好《条例》的司法解释工作。新修订《条例》出台后,紧随其后的,应当是该条例司法解释的跟进。应当充分利用现有的、较为完备的法律法规,对涉及宗教事务、宗教问题(包括利用宗教进行的各类违法犯罪活动)作出明确的法律规定含义和适用的法律依据。在当前法治环境下,我们期待着新修订出台的国务院《宗教事务条例》将不仅是一部良法,而且更能行善治。

 

       (齐宗伟系新疆阿克苏地委统战部副部长,刘喜进系阿克苏地区民宗委宗教科科长

(责任编辑: 省民委安东梅) 
   
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